破产欠薪保障基金的检讨

2022年6月5日

前言

政府已向立法会发出通知，将会在6月15日的立法会会议中提出决议案，调高「破产欠薪保障基金」（ 「破欠基金」）各项特惠款项的上限（ 见下表）。此外，调整商业登记征费的征费率由每年的250元减至每年150元的修订命令，亦将于当天提交立法会省览。

特惠款项上限调整后的全数覆盖率

上述四个特惠款项上限调整幅度的考虑，可参考政府提交立法会的相关文件。根据2020-21年接获的破欠基金申请个案的资料，经调整后的欠薪、代通知金及未放年假薪酬及未放法定假日薪酬特惠款项的上限，可以全数覆盖申请款额的比率，分别由66%、68%及74%，提升至90%、90%及93%。而遣散费特惠款项的全数覆盖率则由57%增至78%。

为甚么多年不调整？

破欠基金中的欠薪及代通知金现时的上限，由订立至今已经有26年，而未放年假薪酬及未放法定假日薪酬现时的上限，由订立至今亦有10年。近日有议员在立法会问及为何有关水平20多年都没有调整，我只能从我所知的一部分回应，就是由2015年中开始，当上一届政府开始准备进行有关退休保障检讨咨询时，我开始关注到破欠基金的收支情况，亦知悉到若取消遣散费与强积金「对冲」，会对破欠基金的支出有明显的影响，所以就破欠基金特惠款项保障范围的检讨便需待取消「对冲」的最终方案确定后才能进行。为争取时间，当现届政府就取消「对冲」的方案已有决定，并当草拟法案的工作接近尾声时，劳工及福利局、劳工处及破欠基金委员会随即全速开展破欠基金特惠款项水平的检讨。

不过，我在会上的答案并不完整，经翻查历史，现在可以较为完整地回答有关问题：除了上述2015年后出现取消「对冲」讨论的原因外，早段的原因可说是有两个，一是由于1997年亚洲金融风暴及往后多年的经济收缩引致破欠基金申请数目急增及破欠基金严重亏损；二是由于一宗有关遣散费特惠款项的计算方法的司法复核案。

本港经济状况和破欠基金申请

本港的经济状况与公司结业清盘及破欠基金接获的申请数目息息相关。在不同的经济情况下，破欠基金的申请数字及特惠款项支出可以相去甚远。于1997年亚洲金融风暴后，破欠基金每年接获超过一万宗申请，加上2003年受到「沙士」疫症的影响，接获的申请数目更高达二万二千多宗。大量的申请为破欠基金带来沉重的财政压力，并于1997/98至2003/04期间连续七年录得年度亏损，令基金的累积盈余迅速下降。在此财政状况下，政府曾于2002年5月调整商业登记征费率由每年250元增至每年600元；惟破欠基金仍需在2004年3月向政府提取过渡贷款2,200万元，才能应付特惠款项的支出。虽然有关贷款及利息在2005年4月清付，然而破欠基金的财政状况需时复元，其累积储备之后才逐渐改善。

亦是由于亚洲金融风暴(1997)及「沙士」(2003)所引起的经济衰退，而带来的多年负通胀，物价要到2010年才回到1999年的水平。换言之，在这十多年间(1996年至2011年)，社会上鲜有声音要求就破欠基金各项特惠款项上限水平作出调整。

2007年及之后

2007年下旬起，破欠基金委员会开始讨论应否扩大破欠基金的保障范围。经多次于破欠基金委员会、劳工顾问委员会、立法会人力事务委员会及法案委员会讨论后，《2011年破产欠薪保障（修订）条例草案》终在2012年4月获通过。破欠基金由2012年6月29日起，涵盖未放年假薪酬及未放法定假日薪酬，同时亦获破欠基金委员会同意在修例实施一年后，检讨有关未放年假薪酬及未放法定假日薪酬的保障范围及特惠款项上限。

于2013年2月，在立法会人力事务委员会的会议中，政府建议下调商业登记征费率 (由当时的每年450元下调至250元)，有议员表示应就基金保障范围进行全面检讨，及后政府亦得破欠基金委员会同意于2013年下半年，一并考虑议员提出的意见。

一如计划，破欠基金委员会在2013年下半年，开展有关检讨工作。不过，在检讨过程中，出现一宗有关破欠基金遣散费特惠款项计算方法的司法复核个案，有关的诉讼直至终审法院，在结案前难以估计对破欠基金财政影响。虽然终审法院在2016年5月17日完成判决，劳工处亦即时按照裁决的方法审批遣散费特惠款项的申请，但又出现了一个明显会影响破欠基金财政的劳工政策讨论，就是上述的有关取消「对冲」的讨论。

结语

虽说有20多年没有调整破欠基金特惠款项的上限，前一半的时间，由于多年的经济收缩引致破欠基金申请数目急增及财政出现亏损，既没有调整的基础，亦因多年通缩，没有调整的需要；后一半的时间，受到司法复核案件及其后取消「对冲」讨论的影响，政府采取一贯在财务上的谨慎态度，或许劳工界仍不大同意。不过，当取消「对冲」「在望」，虽然仍未完成立法工作，政府亦已完成有关破欠基金多项特惠款项及商业登记征费率的检讨工作。我希望在6月8日的立法会上能顺利完成取消「对冲」条例恢复二读及三读通过；在6月15日的立法会上动议议案修改特惠款项的上限，并获通过；及后于6月17日，就调升各项特惠款项上限刊宪，令破欠基金的新上限及商业登记的新征费率同日生效。