安老院硬件的质与量

2022年4月10日

前言

由于第五波疫情，安老院成为重灾区，安老院的多方面问题，社会关注程度，可说是历年来最高，这可说是政府、立法会及社会达至有关问题共识的关键时刻。2月27日的网志提到今年《财政预算案》有关安老院部分，上星期的网志提到安老院人手的问题，今日聚焦于安老院硬件的问题。

兴建安老院

安老院需求的问题，可说是我作为劳工及福利局局长，所讨论最多的社会福利议题，关于高龄海啸、关于若我们不能有效减少院舍需求比例，未来三十年间要兴建千多间资助院舍的问题、关于多管齐下、千方百计、寸土必争，都经常出现在政策讨论之中。刚过去的星期一，立法会福利事务委员会其中一个议程，便是来年需要奖券基金拨款，以兴建多项福利设施，但却未能吸引到任何传媒的关注与报导；当中便包括16间资助安老院的兴建，涉及新增的2,801个宿位。这16间资助安老院，包括了6间是在于房屋署负责的资助房屋项目中，5间是非政府机构透过重建现有设施增建的项目、3间是透过发展商的私人住宅发展项目当中、及2间是由建筑署所负责的多用途政府发展项目当中。这是在过往4年至今，启动兴建安老院数目第二多的一年。

长远而言，在2018年年底，就安老院的规划标准重新写入《香港规划标准与准则》可以确保日后资助宿位的供应。更重要的便是在2020年《施政报告》中宣布，在未来公营房屋规划中，在不影响可以兴建的公营房屋单位数目的前提下，预留约5%总楼面面积作福利设施。当然，福利设施有很多种，但由于人口高龄化，安老院将会是其中最主要的一环。

安老院的空间问题

1995年4月生效的《安老院条例》订立安老院最低人均楼面面积为6.5平方米。当年来说，已是一个妥协，既知道6.5平方米偏少，但若订得高些，不少私营院舍便要结业。这个院舍空间狭小问题，多年未能解决，加上香港租金反复急升，令到提升空间的可能性愈见困难。若以400元一平方米的租金计算，人均6.5平方米的空间，每一个宿位单是租金便要2,600元；若提升至9.5平方米，便要3,800元。加上灯油火蜡、食用及人工，私营安老院恐怕难以营运。在解决这个问题，我在过往已多次提到的「红萝卜」与「大棒」并用，即透过「改善买位计划」提供诱因，让私营安老院提升服务水平，包括提升高度照顾安老院的人均楼面面积至9.5平方米，及所需人手比例。另一方面便是透过修改法例，增加人均楼面面积及人手比例。虽然，法例有待完成政府内部程序及提交立法会，但由于修例建议内容早已公开，不少私营安老院的经营者，都已心中有数，不作改善便知大约于何时要结束营业。

资助宿位的资助模式

现时资助安老宿位有四种模式：

1. 整笔拨款模式：这是一般由非政府机构(NGO)营运的「资助院舍」。自从2001年开始，除了是透过重建，或是「私人土地作福利用途特别计划」外，所有政府出资兴建的安老院，已不会再用整笔拨款的资助模式。
2. 合约院舍：自从2001年开始，所有政府出资兴建的安老院，都是以公开竞投的方式，选取合适的营办机构。合约院舍的竞投评分，一是技术部分，二是以固定价格所提供资助宿位数量作评分。2004年有首间合约安老院由一所私营机构投得营运权。现时36间合约院舍，13间由私营机构营运¹，23间由非政府机构营运²。
3. 买位：透过「改善买位计划」，社会福利署（社署）向符合甲一级标准的私营安老院购买宿位。虽然现时社署仍有向甲二级的私营安老院买位，但由2022-23年度开始，社署将会协助有关院舍提升服务标准至甲一级标准，随后甲二级买位便会逐渐消失。
4. 院舍服务券：经过安老服务统一评估机制，符合使用资助院舍服务的长者，可以用长者院舍住宿照顾服务券，使用指定合资格院舍的非资助宿位。

稍后会再交代日后发展方向。

整体安老院供应与需求的变化

从上表所见，资助宿位的数目在过往四年，增加了17.4%，增幅主要是来自买位院舍；而非资助宿位数目则有轻微的波动，大体上稳定。我们亦观察到有非买位私营安老院，透过转换处所，提升了人均楼面面积及服务质素，从而可以参与改善买位计划。

未来安老院的发展

增加资助宿位及改善私营安老院质素，是未来安老院发展的大方向。现时在政策上，当「私人土地作福利用途特别计划」完结后，除非日后还有大型重建，否则透过整笔拨款的传统资助院舍宿位，不会再有增加。

未来安老院的主体发展便会是以合约院舍为主，辅以院舍服务券及买位制度。现时合约院舍的资助宿位所占比例由四成至八成不等，在规划上资助宿位占六成，不过这个比例可以灵活运用。视乎日后在香港整体规划上，若能提供更多院舍用地，即可兴建更多合约院舍，建筑成本由政府承担，私营机构可以透过公开竞投，营运这些院舍，当中一定比例为非资助宿位，间接减少私营机构需要在私人巿场上租用场所提供院舍服务。换言之，透过合约院舍的增加，逐步利用当中的非资助宿位，建立一个既具质素亦具规模的私营宿位巿场。

参与买位的私营安老院与由私营机构营运的合约院舍，在表面上都是有资助与非资助宿位，不过在规限上，合约院舍的要求更加明确（ 如非资助宿位的收费及住宿者所需符合的条件），而参与买位院舍则较为灵活，只要院舍符合基本质素要求便可以参与。当然，这些合约院舍的规限换来的，便是毋须运用营运收入来支付租金。

院舍服务券是用「钱跟人走」及「能者多付」的原则建构，持有人可以使用合符基本要求的安老院，一般而言可以是合约院舍及买位院舍的非资助宿位，亦可以是由非政府机构营运的自负盈亏院舍。非政府机构可以营运传统的资助院舍、合约院舍，及自负盈亏院舍。同样地，它们营运的合约院舍的非资助宿位及自负盈亏院舍，都可以吸纳院舍服务券的持有人使用。

换言之，买位的数目、院舍服务券数目及合约院舍的资助宿位比例，都可以按日后安老政策，以及公共财政资源运用需要而调整，前提是透过规划带动的发展，提供足够的安老宿位。虽然现届政府未能提供足够资助安老宿位的数目，亦没有订立未来人口高龄化，安老服务所带来公共财政挑战的方案，但已建立了规划机制，确保有足够的资助宿位，以及多项资助宿位的政策工具，以应付未来的挑战。

今天的所谓「牌照院」，即只符合发牌资格，不符合买位院舍质素的私营安老院，在政府提出修例及获得通过后一段指定期间，将会基本上消失。当然，符合买位质素的私营院舍或是自负盈亏院舍，不一定要「卖位」给政府或接收院舍服务券的长者，这都是它们的自由，但若只提供今天还仅仅符合现时法例的最低要求服务，在修改法例一个指定时间后，便不再合法了。虽然现届政府未能即时解决现有不少私营安老院质素强差人意的问题，但亦已建立了取缔路线图与时间表。

¹ 当中涉及8间私营机构，营运1至4间合约院舍。

² 当中涉及11间非政府机构，当中8间只营运1间合约院舍，其中一间非政府机构营运9间合约院舍。