院舍条例修订
2022年5月15日
前言
检讨1995年生效的《安老院条例》及2011年生效的《残疾人士院舍条例》的工作，于2017年6月，由社会福利署（社署）成立的「检视院舍法例及实务守则工作小组」（工作小组）开展，历时两年，于2019年5月完成。工作小组成员有时任立法会议员、服务使用者及照顾者、营办院舍的非政府机构及私营机构代表、学术界，以及其他人士。工作小组讨论多个检讨范畴，当中有不少的争议。一方面，工作小组希望透过修改法例，订出更高的要求，以改善院舍的服务质素；另一方面，工作小组亦考虑到有关建议的实际可行性、营办院舍成本的增加及宿位的减少。虽然工作小组用了两年时间完成检视不算短，但最终能提出19项建议，特别是就多个重点范畴提出了修订法例的方向，实有赖前任社署署长与其社署同事，连同劳工及福利局同事的努力，亦要靠工作小组中代表着不同持份者及理念的成员，愿意互谅互让，才获得这个成果。
修例主要内容
将于5月25日首读的法案内容有八大方面的修订：
- 提高最低人手规定;
- 调高每名住客的最低人均楼面面积;
- 加强对院舍营办人的问责；
- 引入院舍主管注册制度；
- 改善保健员注册制度；
- 优化药物管理、使用约束措施和维护住客尊严及私隐的规定；
- 调高罚则；以及
- 废除安老院的豁免证明书制度。
法案内容细节十分之多，在此难以一一细说，有兴趣者可参阅政府提交给立法会的相关文件。在此，我只简短说明两点：过渡期的安排及加强院舍持责者的监管。
过渡期的安排
过往公开讨论较多的范畴是院舍人手比例及住客人均楼面面积，特别是后者。条例草案建议分两阶段提升院舍的最低人均楼面面积，前后八年完成过渡。现时法例只规定住客人均楼面面积不低于6.5平方米，条例草案建议容许现有的高度照顾院舍有四年时间达致人均楼面面积不低于8平方米，以及在八年内符合人均楼面面积9.5平方米的新规定；而现有的中、低度照顾院舍则可用八年时间符合人均楼面面积8平方米的新规定。现时1约有460间院舍2未符合上述的新规定，合共需要削减约6 300个宿位。由于现时市场上其他已符合新规定的院舍约有8 700个空置宿位,今次修订不会令现居于这些院舍的住客失去院舍照顾。这个过渡安排是让现有院舍可透过自然流失、逐步减少宿位及进行所需改装工程或搬迁处所，以达致新规定。
加强院舍持责者的监管
加强院舍持责者的监管是今次法例修订中的新增部分，亦是今次法案草拟工作中较具挑战及花了较多时间作研究的部分。今次草拟工作横跨差不多三年3，其草拟的挑战性在于香港现有法律中与监管院舍性质的类似法例较少，其中可作参考之一是《旅游业条例》(第634章)。
院舍可以是由法人团体（如私营公司、非政府机构）、合伙及独资经营人营办。在新规管制度，所有院舍新牌照或牌照续期的申请人必须为「适当人选」4。申请人也必须提名一名管理人员作为该院舍的负责人，而该负责人也必须为「适当人选」。以营办机构属法人团体为例，营办机构便须提名一名董事或关涉管理的人为该院舍的「负责人」。引入「负责人」制度，有助推进营办机构的问责文化。
除了加强对院舍营办人的问责，条例草案引入全新的院舍主管注册制度，以改善院舍日常管理和运作。申请成为注册主管的人须持有相关专业资格或学历，或相关工作经验。社署署长须信纳该申请人是成为注册主管的「适当人选」，包括考虑其相关犯罪纪录等。
结语
今次的法例修订，并非小修小补，若能成功完成有关修例工作，在法案中有关过渡期安排之内仍未能切合今天香港社会对院舍服务水平应有要求的院舍，将可能逐步退场，由更符合社会要求的院舍取而代之。
当然，单是修改法例本身不足以达致院舍服务质素改善的目的，若没有其他政策措施的配合，只会令服务供应量减少。所以，与此同时，增加院舍服务供应便至为重要。除在政府用地上兴建福利设施外，在公营房屋发展项目预留等同约5%总住用楼面面积作福利设施、在合适的卖地条款中加入福利设施、豁免新私人发展项目中涉及安老院面积的地价、鼓励非政府机构透过重建或扩建增加福利设施、重建或改建校舍作为福利用途等，都为持续增加院舍照顾服务建立了稳健的基础。再加上透过买位计划及院舍券，以稳定院舍营运在财务上的可操作性，法案内容中所订立的过渡期安排，便清楚列明了有关改善院舍服务的路线图与时间表。
完
1以截至2022年2月28日的数字估计。
2当中有约14%是资助院舍。
3我们先后在2019年4月及2020年6月，向上届立法会福利事务委员会，以及福利事务委员会及卫生事务委员会长期护理政策联合小组委员会汇报工作小组的建议。我们在2019年下半年就工作小组的建议咨询安老事务委员会、康复咨询委员会及社会福利咨询委员会，以及在2020年上半年为持份者举办四场交流会。其后我们随即着手准备条例草案的草拟工作。在草拟过程中，我们需从政策、实施、持份者的意见及法律等方面，考虑如何将工作小组的建议纳入法例，以敲定条例草案的细节。虽然此项院舍法案草拟工作亦属重要，但相对过往三年对抗疫情、完善选举制度等的立法工作，便不是最优先的工作。
4条例草案列明，社署署长在判断申请人是否「适当人选」时，要考虑其曾否在香港被裁定犯可公诉罪行或在香港以外地方被判处监禁、在任何地方被裁定犯涉及欺诈或不诚实的罪行、被裁定犯院舍条例的罪行、过往申请或续期院舍牌照的情况、是否属破产人士或属正在清盘当中的法人团体的董事等。