人力发展、扶贫和退休保障政策统整

2022年1月16日

前言

行政长官在1月12日于新一届立法会第一次会议中的发言中提到：「整合及理顺部分政策及相关工作的分工，统一政策事权，减少职能分散，例子包括将目前分散的人力发展、扶贫和退休保障政策统整，拨归劳工及福利局统一负责等。」令我觉得有趣的是，暂时见不到在社会上有特别反应。或许大家以为今天整体的人力发展、扶贫和退休保障政策都已经是由劳工及福利局(劳福局)负责，今天的网志便是告诉大家「人力发展、扶贫和退休保障政策」现时分工的状况，作为日后大家讨论的背景。由于行政长官的发言只是举例，需要「统整」的还有其他项目，政府交给立法会的文件会有更详细的描述，而就与劳福局有关的部分，我们亦会分别在立法会福利事务委员会及人力事务委员会，作更详细的交代和听取立法会议员的意见。

人力政策

香港政府的人力政策，在1997年之前长期是由「教育统筹科」，及1997至2007年的「教育统筹局」负责。在2002年之前，劳工政策则是人力政策的一部分。于2002-2007年间，劳工政策与人力政策分家，人力政策仍是教育统筹局的责任，而劳工政策则归「经济发展及劳工局」负责，叶澍坤是香港历史上唯一的经济发展及劳工局局长。

2007年，劳福局成立，人力和劳工政策回归同一个政策局，而教育统筹局改为教育局。不过，在结构上出现了一种比较特别的所谓「局署合一」，劳工政策自2003年7月经济发展及劳工局辖下劳工科和劳工处合并后主要放在劳工处，而人力政策则在劳福局。在劳福局中负责劳工政策的便只有正副局长及常任秘书长，其他主要政策官员都是在劳工处。另一个「分工」的例子，便是雇员再培训局相关的政策及日常监管，则由劳福局负责，与劳工处无关。当然，我们明白再培训的工作与劳工处的就业支援工作十分相关，所以现届政府初期其中一项工作，便是将雇员再培训局的再培训工作、劳工处的就业支援服务及社会福利署在综合社会保障援助计划及复康服务与就业相关部分，加强协作及资讯互通。

正如我不时提到人力政策与人口政策有着十分密切的关系，在2003年的《人口政策专责小组报告书》及2015年1月发表的《人口政策——策略与措施》中，人力政策都占了一个重要部分，而过往的人口政策检讨及督导工作都是由政务司司长负责。于现届政府，行政长官亦在2017年的《施政报告》中宣布，由政务司司长出任的人力资源规划委员会，亦会于2018年年初开始运作，新成立的「人力资源规划及扶贫统筹处」则直属政务司司长私人办公室。具体而言，不同的人力政策措施，如「一般就业政策」、「输入内地人才计划」及「优秀人才入境计划」等因涉及签证政策，由入境事务处负责，并向保安局交代。当然，香港的输入外劳，包括外籍家庭佣工及「补充劳工计划」，虽然签证工作及处理雇主聘用外佣的申请都是由入境事务处负责，但政策则是由劳工处/劳福局负责。上述便是现时人力政策分散于政务司司长私人办公室、各政策局与部门的状况，行政长官所提出的现届政府建议，便是要将上述政策工作统整¹，拨归一个政策局负责：劳福局。

虽然，上述统整的工作还只是一个建议，行政长官亦于1月12日在立法会上回答议员的提问时说：「我最近亦召开内部会议，专门检视香港的人力资源，发现无论在人才或劳动力方面似乎都会面对挑战。我希望尽快提交一份统整的文件，让立法会可以讨论如何为香港库存更多人才和人力，以满足接下来各方面工作的需要。」这项工作便是交由劳工处/劳福局负责统筹。

扶贫政策

事实上，特区政府成立之前，政府并没有清楚的扶贫政策统筹工作。董建华在任行政长官后期，承认要处理有关贫穷问题，于2005年成立了扶贫委员会，由当时的财政司司长唐英年担任主席，秘书处设于财政司司长私人办公室。曾荫权在2007年续任行政长官时，并没有重启扶贫委员会。2012年，梁振英出任行政长官，重新成立扶贫委员会，由政务司司长担任主席，维持到今天，现时由政务司司长私人办公室辖下的「人力资源规划及扶贫统筹处」为扶贫委员会的秘书处，而不同的扶贫相关政策则分布于劳福局、民政事务局、创新及科技局、教育局、食物及卫生局、运输及房屋局等等。日后，如何将有关政策交由劳福局统筹，便有待制定，而下届政府是否延续扶贫委员会及是否由政务司司长担任主席，亦有待下任行政长官决定。当然，是否真的将扶贫政策交由劳福局负责统筹，最终都是下任行政长官决定。

退休保障政策

在1992年，当时的香港政府开始构思成立强制公积金制度，以及期间转为研究成立老年退休金时，都是由当年的教育统筹科负责。到成立强制性公积金制度(强积金)时，便交由当时的财经事务科负责，亦即是后来的财经事务局，今天与库务局合并后的财经事务及库务局(财库局)。退休保障的另一条支柱便是社会保障制度，由七十年代开始的公共援助制度(公援)及高龄津贴，九十年代公援转变为综合社会保障援助制度至今，在1997年前由卫生福利科，1997年后便先后由卫生福利局(1997-2002)、卫生福利及食物局(2002-2007)和劳福局(2007至今)负责。

2012年12月成立的扶贫委员会下，成立了退休保障专责小组，进行有关退休保障检讨工作，2015年12月展开公众咨询；上届行政长官在2017年1月的《施政报告》中交代了政府就退休保障的未来发展政策方向。现届政府的扶贫委员会，没有设立退休保障专责小组，亦没有再特别立项讨论。换言之，现时的退休保障政策，主要分布于劳福局及财库局。行政长官现时的建议是将强积金有关退休保障政策部分由财库局转至劳福局，财库局仍会继续负责监管强制性公积金计划管理局的运作及与金融相关政策部分以及建立积金易平台等。

后语

上述只是历史和现况的描述，要讲解个中变化原因及利弊并不简单，不可以透过一篇网志交代，亦需更详细及严谨的文献研究。然而，最重要的还是看今天及未来社会的转变与需要，考虑如何重组政府架构，这便是未来数月要听取立法会及社会各界意见的方向。上述建议的重点，是在可能范围内集中政策核心于单一政策局。当然，就所有政府政策，问责团队都有共同责任，劳福局仍是隶属政务司司长，最后还有向行政长官负责。

完

¹上述需要统整的项目并不包括由创新及科秓局负责的「科技人才入境计划」及教育局负责的「非本地毕业生留港/回港就业安排」。