社会福利服务发展的策略

2021年10月17日

前言

在刚发表的《施政报告》中，行政长官提到现届政府的首四年，社会福利经常开支已增加62%，安老服务更增加了85%。在六日前的立法会福利事务委员会会议中，便有两位议员先后就这些增幅对政府的长远财政承担表达担忧。但另一方面，仍有人认为政府做得不够，甚至在社会上就社会福利政策讨论出现了一个明显趋势，仿似将救世军一句口号「那里有需要，那里就有救世军」改为「那里有需要，那里就有政府资助」。

讨论政府在社会福利服务的角色及应采取的策略时，我们可以从重温香港社会福利服务发展历史开始：沿着英美资本主义社会模式的社会福利服务发展轨迹，加上香港超过百年由英国管治的殖民地色彩及本土华人的文化背景，演变成今天香港社会福利服务体系，既有不少国际的共同性，更有其独特的地方。由于写网志不同写期刊论文，在此省去所有引经据典的部分。

「志愿机构」的兴起

东华三院的前身东华医院于1870年成立，保良局于1878年成立，九龙乐善堂于1880年成立…… 「近期些」的香港明爱于1953年成立，而社会福利署于1958年设立。这些年份告诉我们一个很简单的故事，「志愿机构」¹（voluntary agency, VA）对于社会需要的反应，远早于政府的反应近一个世纪。这是资本主义社会共通的现象，虽然现代政府的反应都会快很多，但总是由更「在地」的非政府机构作为先行者。原因很多，最明显的是政府制定政策需时，做与不做，做多做少都会有争议，于意识形态多元化的社会中，制定政策便更需时。另一个原因是政府提供的服务，不论是直接由政府部门执行或是透过资助模式由非政府机构提供，在模式上都会有一定的规范，因而对于不同的群组或是需要上的差异，公共服务都难以切合多元变量的需要，而出现了落差或是缺口。非政府机构可以更灵活、更切合及更快响应社会上不同的需要。上述的不单是社会福利服务的发展历史，也是今天的活故事。

纵观过往有关的研究，最值得我们留意的是四点，一是社会福利服务发展的轨迹、二是有关非政府机构的发展与规模，三是政府角色与民、商、官的三方合作；四是政府提供资助社会福利服务的拨款策略。后者涉及现时整笔拨款制度，容后有机会再详谈。

社会福利服务发展的轨迹

非政府机构是社会福利服务的先行者，在世界各地包括香港是如此，历史是如此，今天亦是如此。在资本主义社会中，「那里有需要，那里就有非政府机构」。部分的非政府机构的先导服务，经以时日，获得社会及政府确认，继而获得政府透过资助制度成为主流服务，远一些的有如青少年外展服务，近一些的有如小区复康网络，最近的便有到校学前康复服务。这些先导服务的资金来源主要来自社会捐款或奖券基金，早年主要来源是富商，近半世纪趋向机构化，如一些慈善基金、企业基金及家族基金等。

非政府机构的发展与规模

细小非政府机构的一般特色是较为「在地」、较强地区性、较为以特定的服务对象为本、较灵活、及较为信念主导；但一般亦有其弱点，包括缺乏经济规模、行政成本比率偏高及效率偏低、及竞投资源上较弱势。成功的细小非政府机构，经济规模会逐渐上升成为中型机构、行政成本比率逐渐下降及效率上升、及竞投资源能力上升。但当中型机构发展成大机构或成为巨型机构，科层架构的「层数」不断增加、行政成本比率反升及效率下降及灵活性下降。当然，上述的情况是统计上的一般性，而非必然性。巨、大、中、小型机构之间都会有明显的差异。

上述的研究结果对于社会福利服务发展的策略的启示之一，便是要在透过「竞争」提高服务质素与避免「强者愈强、弱者愈弱」之间，取得适当平衡。长远而言，政府可扶助较细小机构，特别是有地区或功能性质的机构，包括居民组织、妇女组织及宗教组织，协助其逐步发展，发挥其「在地」性、灵活性及信念动力。

政府角色与民、商、官协作

特区政府在社会福利服务的主要角色，便是政策制定者、资源提供者、促进者、监管者等等。在特别的情况下，如执行法定工作时，亦可以是服务提供商，就如综合家庭服务、保护家庭及儿童、医务社会服务及感化服务等，便由社会福利署直接提供。

公私营界别之间的合作虽然自人类社会出现「政府」的机构便存在，但这个概念可算是在20世纪末才开始有完整的政策研究和讨论，在香港亦如是。到2003年，当时的卫生福利及食物局便开始讨论民、商、官三方协作，以推动社会福利服务的发展。2005年成立的携手扶弱基金，便是透过「配对」资助的方法，鼓励「民间」的社会福利界与商界合作，即社会福利界出策出力，商界出资源，政府提供1比1的配对资助。2008年成立的儿童发展基金，亦有相类似的安排，推动民、商、官三方合作。

小结

在以前的香港，「发财立品」一般被理解为「先发财，然后才立品」，更有不少有名的商界人士公开表示「赚取利润才是企业唯一的社会责任」；不过，在近年我们已很少听到这种声音，取而代之的是企业社会责任（Corporate Social Responsibility, CSR）、创造共享价值（Creating Shared Value, CSV）及香港交易所推动上巿公司的《环境、社会及管治报告》（Environmental, Social and Governance, ESG）。政府在推动社会福利发展是责无旁贷，但亦要透过民、商、官三方合作，才能令制度更完备及能「因时制宜」与「在地」。不论是CSR、CSV、ESG，或是民、商、官合作，都是可以发挥第三次的分配，让社会可以共享繁荣，共同富裕。对社会福利的发展，商界与非政府机构的参与都是不可或缺。

¹今天，我们已鲜有称这些组织为「志愿机构」，而统称为非政府机构（Non-governmental Organisations, NGOs）。