安老服务的进展:社区照顾服务

2021年12月19日

前言

从1977年的《安老服务绿皮书》及1979年的《社会福利白皮书》开始,已清楚表明「居家安老」应是安老服务的主体,亦是日后每次检视安老服务政策及规划时都会重新强调的重点。当然,在1979/80年度全港亦只有55名家务助理,而首两间试验性质「日间护理中心」亦是1979/80年度才开始运作。

40多年后的今天,为居住在社区体弱1长者提供的资助社区照顾服务有很多类别,简单来说有两类:一是到长者家中提供的家居照顾服务;二是让长者到设在社区的「日间护理中心」2,或是附设于安老院的「日间护理单位」接受日间的护理服务。至于「长者社区照顾服务券」的使用者,则可以选择切合其个人需要的服务提供者及服务组合,包括家居照顾服务和日间护理服务。

日间护理服务轮候时间减至8个月

如上述,「日间护理中心」是由1979/80年度开始作为试验,随后逐步增加成为主流服务之一。于2000年,我在大学协助当年的卫生福利局进行有关社区安老服务的检讨中,从成本效益的角度,建议将「日间护理中心」的规模扩大,由一般的每中心40个名额,增加至60个名额;现时的独立「日间护理中心」约有三分之一的名额是60个或以上,最大的一间有123个名额。而在日后的规划工作中,在楼面面积容许下,应设立名额较多的日间护理中心。

上述2000年的检讨中,另一个建议是在可能范围内,将日间护理服务与其他服务整合成不同的综合服务:如将日间护理服务与长者地区中心3结合,透过长者地区中心的服务可以为日间护理的服务使用者及其照顾者,提供更全面的支援。另一类的服务结合,便是在安老院附设「日间护理单位」,一是可以善用安老院的设施和空间,可以提供更多元的活动给予日间护理的使用者,并提升成本效益;另一方面,在日间护理的使用者有住宿暂托服务的需要时,安排会更容易,因为院舍员工既认识长者,长者在暂宿期间亦更容易适应。现时已有26间附设于安老院的「日间护理单位」。

现届政府任期开始时,由于日间护理服务短缺,需求仍急速增加,因此轮候时间于2018年底升至12个月。由于在短期内难以即时兴建日间护理中心,所以便将上述检讨的「一招」延伸至私营安老院及自负盈亏安老院,透过「长者日间护理单位买位计划」在这些符合资格的安老院设立「日间护理单位」,至今已设立7间「日间护理单位」。最近几个月的日间护理服务的平均轮候时间已稍为纾缓,截至2021年11月底,更缩短至8个月。

家居照顾服务轮候时间减至5个月

在过往40多年,家居照顾服务的设计及政策曾作出多次大幅度的改变,在这里不作详细描述,而现届政府亦作了两方面的大改变。一是将「改善家居及社区照顾服务」的资助模式,由合约竞投模式,改为恒常的整笔拨款模式。除受到业界欢迎外,亦增加了服务稳定性,对服务使用者至为重要。

第二个转变便是将「综合家居照顾服务」(体弱个案)队重划服务范围。在重划之前,同一区内会有两至七支「综合家居照顾服务」队,同时服务全区,其好处是服务使用者有多个选择,但明显缺点便是运作成本高。就如同一元朗服务队的服务范围包括整个元朗,大家可以想象由天水围北到元朗东南乡郊在交通上需要多少时间。我曾经试过自己驾车,用了超过一小时。重划之后,各队的服务范围缩细了,举例来说,南区原有两支「综合家居照顾服务」队同时服务整个南区,现将南区分为两个小区4,各一支「综合家居照顾服务」队。一个体弱长者在同一服务范围内还有另外一个选择,便是「改善家居及社区照顾服务」提供同样的服务。

「综合家居照顾服务」及「改善家居及社区照顾服务」都为体弱长者提供家居照顾服务,现届政府将名额由2017年7月的8 365个增加至2021年4月起的13 365个,增加达60%。轮候时间由2018年的高峰期18个月,大幅减低至最近的平均5个月。虽然仍与「零轮候」时间有一段距离,但亦应是近八年以来,体弱长者轮候家居服务时间最短的了。这个减幅的部分原因亦是由于「长者社区照顾服务券」数目的大幅度增加。

长者社区照顾服务券增加至8 000张

「长者社区照顾服务券」试验计划始于2013年9月,名额1 200个。现已是试验计划的第三期,每一期的设计都有大的变化,主要都是一期比一期的使用灵活性加强。第三期的试验计划将于2023年9月完成。由于仍有其他相关政策研究在进行中,其中会涉及可能扩阔服务券的可使用范围及灵活性,因此现时仍难以确定会否于2023年9月后恒常化,还是进入第四期的试验,增加多项可使用范围及其灵活性。

现时服务券的总数为8 000张,是2017年7月时的3 000张的2.67倍。服务券数目增加是循序渐进,主要的考虑是要让服务提供者(主要是非政府机构)可以逐步增加服务提供量。

处所与人手的樽颈

日间照顾服务的樽颈是地方和处所,而家居照顾服务的主要樽颈是人手。就算我们可以成功争取到资源增加服务,仍要解决两大樽颈问题。现届政府采取的策略便是按部就班增加资源,运用服务需求带动服务供应。

另一方面,政府透过整笔拨款资助制度,参照相关职位的中点薪级,自2018-19年度开始将严重短缺的职位的资助额提高两个薪级点,以一名家务助理员为例,其中点薪金现时为每月17,675元,在整笔拨款资助下提升至20,035元。然而,由于服务需求在几年内大幅度增加,人手要求亦相应大幅度增加,虽然政府增加了资助,而机构亦提高了薪酬,人手短缺依然严重,空缺仍然高企。以家务助理员为例,过往几年的空缺率仍然维持在18%至21%之间。日后才再交代解决人手不足的问题。

号外

今天是立法会选举日,大家记得去投票!

1所谓「体弱」是指在「安老服务统一评估机制」下被评定为适合社区照顾服务的体弱长者。

2部分社区的「日间护理中心」设于其他长者地区服务中心及综合社会福利服务,如将军澳安老服务大楼-赛马会长者综合服务中心暨日间护理服务,既有日间护理服务,亦有长者地区中心的其他服务;又例如东涌综合服务中心,除了日间护理服务外,亦有其他不同的社会福利服务。

3长者地区中心的前身是「长者综合服务中心」,于2000年检讨后,因赋予新的功能,所以改称为「长者地区中心」。现是仍有长者地区中心的名称是「某某长者综合服务中心」。

4南区分为两小区- (1) 南区中服务香港仔及黄竹坑; (2)南区中以外如华富、薄扶林、田湾等则属另服务范围。