香港社会福利开支增幅的第三波

2022年6月26日

前言

上星期的网志列出了今届政府劳工保障立法的工作，有社福界的朋友便提醒我，如果这个星期写有关社会福利政策的工作，就不要列举了，否则网志内容会太多太长，会闷死读者。我当然没有打算一一列举，现届政府的社会福利改善及新增措施多达几百项¹，再加上过往两年半的抗疫工作，同事们的工作压力实在有点透不过气来。虽然部分措施因疫情而进展缓慢，甚至有所延误，而社会上仍有不少批评，我近日仍不断地说要多谢政府同事，特别是社会福利署同事这几年来的辛劳。

历届政府社会福利署开支增幅

社会福利署开支²可算是社会福利开支的最大部分³。以下表列了过往五届政府的社会福利署开支增幅：

#预算数字

第一届政府的社会福利署开支增幅相当之高，较第二、三及四届都高。这是我过往描述社会福利开支增幅的第二波后半部。第一波是1970年代的前港督麦理浩年代，第二波是1992年后的前港督彭定康年代，亦是由于彭定康在社会福利开支的增幅起动始于其任期的后半部分，加上部分计划推行的延误，令到开支增幅反而是出现于第一届特区政府任内，这说明了为何当第一届特区政府的财政受到亚洲金融风暴重创出现多年赤字而试图削减社会保障⁸及社会福利服务基线⁹开支时，社会保障及社会福利服务开支却不跌反升的主要原因。

从上表，大家可以观察到第五届政府的社会福利署开支增幅(57.2%)是历届之冠。若包括「在职家庭津贴」¹⁰的两倍多(234.1%)的增幅，社会福利开支的增幅便更高。第五届政府在社会福利署社会福利服务开支的增幅(65.5%)明显高于社会保障开支的增幅(53.5%)，而非如一些坊间评论指今届政府在社会福利服务的增幅小，而增加的主要是社会保障开支。在社会福利服务当中，尤以安老服务开支的87.1%增幅及复康服务的62.8%增幅较为明显。不过，大家可能留意到第四届政府社会福利署开支增幅(48.8%)亦十分可观，这是我在加入政府前，描述第四届政府的社会福利政策已有启动香港社会福利开支增幅第三波的先兆；而第五届政府的社会福利开支的增幅可算是正式的第三波。不过，我不得不重复，社会福利服务开支的增幅，特别是安老服务与复康服务，仍只是在追落后，与社会需求仍有一大段的距离。

「剩余社会福利模式」(Residual social welfare model)

近年仍有不少的评论指香港社会福利制度是奉行「剩余社会福利模式」。我一直认为用这个超过半个世纪的「老」学术名称来理解香港社会福利制度十分过时，我在大学教书都有近30年没有用这种概念。或许我们可以说1970年代的公共援助制度(Public Assistance)（即综合社会保障援助（综援）计划的前身）是源于「剩余社会福利模式」，但在彭定康年代推出的综援计划已不单纯是一个剩余社会福利模式；若再看历年公共福利金计划的发展，包括高龄津贴(即「生果金」)、长者生活津贴及伤残津贴，甚至是在公共福利金计划以外的在职家庭津贴计划和儿童发展基金等，都难以用「剩余社会福利模式」来形容。若再加上不少的社会福利服务的预防及发展功能，便更不是「剩余社会福利模式」。若说今天香港的社会福利制度仍具「剩余社会福利模式」的影子，便一定无错，它总是由香港1950年逐步演变出来的制度，社会福利署亦只是1958年才成立。

结语

正如上文所讲，今天不少社会福利服务仍在追落后，特别是安老服务和复康服务，前者更是逆水行舟，不进则退，高龄海啸的前浪还有数年才接近香港，我们仍须作好准备。在规划上及未来服务设施供应上，现届政府建立了基础，但人力及财务上，还需要不断寻求解决方法。就如我过往提到单是奖券基金的收入来源，基本上不能满足日后兴建福利服务设施所需的资金。有关方案的制订已近尾声，有待新一届政府作决定。但愿日后的特区政府为改善民生，特别是改善弱势群体福祉，继续努力。

这是我任内的最后一份网志，多谢各位读者的支持，更多谢各传媒的报导。

¹单是新措施有约100项，改善措施便更多。

²社会福利署开支可参阅政府《财政预算案》中政府一般收入账目中的总目170。

³希望大家留意到这部分的分析是「社会福利署」开支，而非「社会福利」开支。

⁴由2004-05年度开始，学前学费津贴的开支，由社会福利署转为教育署/教育局。

⁵由1998-99年度开始，家务助理服务开支由「家庭及儿童服务」改为归类「安老服务」。

⁶由1999-2000年度开始，医务社会工作服务开支由「安老服务」改为归类「康复及医务社会服务」。

⁷有部分「社区发展」的资源调拨了入「家庭及儿童福利」服务，主要是综合家庭服务中心的成立。

⁸主要是在1999年及2003年削减综合社会保障援助计划下的标准金额。

⁹主要是资源增值计划(三年内削减5%)。

¹⁰「在职家庭津贴」开支列于政府《财政预算案》中政府一般收入账目中的总目173「在职家庭及学生资助事务处」。