退休保障与长者贫穷

2019年12月29日

前言

最近政府公布了2018年的贫穷情况，引发起一些有关长者贫穷与退休保障的讨论，我在此与大家分享一些统计数字和分析。

不论是退休保障或是贫穷，都是我加入政府前后所写传媒文章最多的议题。由于我不喜欢重复，所以通常只会点题以前所写的文章作为参照，就如坊间经常提的所谓全民退休保障，便可参照我于2016年3月29日刊登于明报的「『全民退休保障』所产生的含糊不清概念」一文。可能因在大学教书已有36年，而自己有清楚的政治取向，所以在讨论政策分析时，会力求中肯与平衡：一来这只是「尽力」但不能百分百做到，二来言者无心，听者有意；而基于我今天的身份，政策分析都会被视为别有动机（如「粉饰太平」），就如心理学导论已有讲解的perception（知觉作用／感性认识），这些批评是可预期的。

各项社会保障的复盖率

2019年11月底领取各项社会保障的65岁或以上长者人数与百分率

*综援金额视乎不同住户组合及成员需要水平而定，以领取综援的独居长者计算，平均每月为6,718元。

就长者领取综援的趋势，有两点值得我们留意：

1. 长者领取综援的百分率近年（2013年开始）逐年下降；及
2. 申领综援的长者个案² 数目，自2013年开始逐年下降，由2012年初的154 000宗下降至2019年初的142 000宗。

上述趋势与人口高龄化背道而驰，很大可能是整体长者（特别是「新增」长者）的经济环境改善、较年长人士的就业率上升，以及于2013年开始推行的长者生活津贴有关。现时，长者生活津贴已是长者最主要的社会保障计划，已有56万人领取，当中超过九成是领取高额长者生活津贴。

社会保障与脱贫

以独居长者平均综援每月6,718元计，可满足基本生活需要，亦足以脱贫（2018年的一人住户贫穷线为4,000元）。虽然高额长者生活津贴（每月3,585元）可令一名没有其他收入的独居长者的贫穷差距缩短近九成，但未足以完全脱贫。

今天高额长者生活津贴每月3,585元的水平，源于2013年周永新教授研究团队建议³ 的每月3,000元「老年金」，亦即约是政府于2015年进行退休保障谘询时，采用「不论贫富」和「有经济需要」模拟方案的每月3,230元。2015年的推算是，若「老年金」是全民「不论贫富」皆可领取，每名打工仔平均要每月供薪金的4.9%（若是雇员与雇主共同供款，便是2.45%），才能保持收支平衡；若水平定于足以脱贫，每人每月要供5.6%；若水平足以满足基本生活需要，则要9.2%。当然，这些供款百分率会随日后人口高龄化而逐步上升。

后语

虽然全民式的养老金有扶贫作用，不过总支出中只有约18%⁴ 是给予有经济需要的人，我亦相信坊间提出全民的养老金不是基于「扶贫」的理念。2015年年底开展的退休保障谘询工作，到2017年1月的《施政报告》已交代了结论。当中有两个退休保障改革的重要建议已经在2018年推行：设立高额长者生活津贴及公共年金。另一项大工程是取消「对冲」，即强积金与遣散费／长期服务金的抵销制度，法例草拟工作已在进行中，目标是在2020年年底提交立法会。此外，今年《施政报告》所提改善综援的建议，亦会令扶贫工作有所改善。

完

¹ 高龄津贴（俗称生果金）的申请资格为70岁或以上。

² 在综援制度中，「个案」是以住户作为单位，并以主要申请人资格为分类。长者个案中的住户，不一定全是长者，而领取综援的长者并不一定是居住于长者个案的住户之中。

³ 周永新教授建议的「老年金」，是谘询文件的「不论贫富」方案，亦即是坊间的所谓「全民退休保障」的方案之一。

⁴ 详细分析可参考政府2015年的《退休保障　前路共建》谘询文件。