香港社會福利開支增幅的第三波

2022年6月26日

前言

上星期的網誌列出了今屆政府勞工保障立法的工作，有社福界的朋友便提醒我，如果這個星期寫有關社會福利政策的工作，就不要列舉了，否則網誌內容會太多太長，會悶死讀者。我當然沒有打算一一列舉，現屆政府的社會福利改善及新增措施多達幾百項¹，再加上過往兩年半的抗疫工作，同事們的工作壓力實在有點透不過氣來。雖然部分措施因疫情而進展緩慢，甚至有所延誤，而社會上仍有不少批評，我近日仍不斷地說要多謝政府同事，特別是社會福利署同事這幾年來的辛勞。

歷屆政府社會福利署開支增幅

社會福利署開支²可算是社會福利開支的最大部分³。以下表列了過往五屆政府的社會福利署開支增幅：

#預算數字

第一屆政府的社會福利署開支增幅相當之高，較第二、三及四屆都高。這是我過往描述社會福利開支增幅的第二波後半部。第一波是1970年代的前港督麥理浩年代，第二波是1992年後的前港督彭定康年代，亦是由於彭定康在社會福利開支的增幅起動始於其任期的後半部分，加上部分計劃推行的延誤，令到開支增幅反而是出現於第一屆特區政府任內，這說明了為何當第一屆特區政府的財政受到亞洲金融風暴重創出現多年赤字而試圖削減社會保障⁸及社會福利服務基線⁹開支時，社會保障及社會福利服務開支卻不跌反升的主要原因。

從上表，大家可以觀察到第五屆政府的社會福利署開支增幅(57.2%)是歷屆之冠。若包括「在職家庭津貼」¹⁰的兩倍多(234.1%)的增幅，社會福利開支的增幅便更高。第五屆政府在社會福利署社會福利服務開支的增幅(65.5%)明顯高於社會保障開支的增幅(53.5%)，而非如一些坊間評論指今屆政府在社會福利服務的增幅小，而增加的主要是社會保障開支。在社會福利服務當中，尤以安老服務開支的87.1%增幅及復康服務的62.8%增幅較為明顯。不過，大家可能留意到第四屆政府社會福利署開支增幅(48.8%)亦十分可觀，這是我在加入政府前，描述第四屆政府的社會福利政策已有啟動香港社會福利開支增幅第三波的先兆；而第五屆政府的社會福利開支的增幅可算是正式的第三波。不過，我不得不重複，社會福利服務開支的增幅，特別是安老服務與復康服務，仍只是在追落後，與社會需求仍有一大段的距離。

「剩餘社會福利模式」(Residual social welfare model)

近年仍有不少的評論指香港社會福利制度是奉行「剩餘社會福利模式」。我一直認為用這個超過半個世紀的「老」學術名稱來理解香港社會福利制度十分過時，我在大學教書都有近30年沒有用這種概念。或許我們可以說1970年代的公共援助制度(Public Assistance)（即綜合社會保障援助（綜援）計劃的前身）是源於「剩餘社會福利模式」，但在彭定康年代推出的綜援計劃已不單純是一個剩餘社會福利模式；若再看歷年公共福利金計劃的發展，包括高齡津貼(即「生果金」)、長者生活津貼及傷殘津貼，甚至是在公共福利金計劃以外的在職家庭津貼計劃和兒童發展基金等，都難以用「剩餘社會福利模式」來形容。若再加上不少的社會福利服務的預防及發展功能，便更不是「剩餘社會福利模式」。若說今天香港的社會福利制度仍具「剩餘社會福利模式」的影子，便一定無錯，它總是由香港1950年逐步演變出來的制度，社會福利署亦只是1958年才成立。

結語

正如上文所講，今天不少社會福利服務仍在追落後，特別是安老服務和復康服務，前者更是逆水行舟，不進則退，高齡海嘯的前浪還有數年才接近香港，我們仍須作好準備。在規劃上及未來服務設施供應上，現屆政府建立了基礎，但人力及財務上，還需要不斷尋求解決方法。就如我過往提到單是獎券基金的收入來源，基本上不能滿足日後興建福利服務設施所需的資金。有關方案的制訂已近尾聲，有待新一屆政府作決定。但願日後的特區政府為改善民生，特別是改善弱勢群體福祉，繼續努力。

這是我任內的最後一份網誌，多謝各位讀者的支持，更多謝各傳媒的報導。

¹單是新措施有約100項，改善措施便更多。

²社會福利署開支可參閱政府《財政預算案》中政府一般收入帳目中的總目170。

³希望大家留意到這部分的分析是「社會福利署」開支，而非「社會福利」開支。

⁴由2004-05年度開始，學前學費津貼的開支，由社會福利署轉為教育署/教育局。

⁵由1998-99年度開始，家務助理服務開支由「家庭及兒童服務」改為歸類「安老服務」。

⁶由1999-2000年度開始，醫務社會工作服務開支由「安老服務」改為歸類「康復及醫務社會服務」。

⁷有部分「社區發展」的資源調撥了入「家庭及兒童福利」服務，主要是綜合家庭服務中心的成立。

⁸主要是在1999年及2003年削减綜合社會保障援助計劃下的標準金額。

⁹主要是資源增值計劃(三年內削减5%)。

¹⁰「在職家庭津貼」開支列于政府《財政預算案》中政府一般收入帳目中的總目173「在職家庭及學生資助事務處」。